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內容來自he大安區農地貸款率利最低銀行比較xun新聞

科研經費管理制度改革困境與出路

劉軍民10月22日，財政部長樓繼偉代表國務院在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議上作的《關於國傢財政科技資金分配與使用情況的報告》指出，科技投入是科技創新的物質基礎，財政科技資金投入在支持公共科技活動、引導企業等社會投入方面發揮著重要作用。進一步加強和改進財政科技資金管理，真正提高使用效益，根本上還要靠深化科技體制改革。而科技部部長萬鋼在10月11日國務院新聞辦舉行的新聞發佈會上，對近年來出現的一些科研經費違法違規事件，言辭激烈地表達瞭憤怒、痛心和錯愕之情。在科研經費使用已普遍存在著失范、違規現象的今天，當務之急是要加快制度改革，切實尊重科技創新的基本規律和科研活動的客觀需求，匹配靈活有效的科研經費管理制度安排。科研經費使用怎能淪為違規違法的重災區？近年來科研經費連年大幅增長，但其使用的合規性、效益性卻日愈成為一個突出問題。國傢審計署在公佈科技部2010年度審計時寫下註腳：審計2010年的99個支撐計劃在研項目，普遍存在不符合專項經費管理辦法及其他財經制度規定的問題，課題擴大開支范圍、未經批準調整預算、會計核算不規范等，涉及資金數以億計。中國科協數年前的一次調查顯示：科研資金用於項目本身僅占40%左右，大量科研經費流失在項目之外。北京海淀區檢察院自2003年以來共立案偵查科研經費領域職務犯罪17件、21人，其中，利用科研經費監管漏洞違法違規貪污、挪用類犯罪較為集中，涉案人員不少為高級知識分子。客觀來說，當前科研經費支出中存在著較為普遍的合法不合理的浪費、低效使用和濫用行為，以及違規、違紀乃至違法挪用和侵占行為。這些違規違法行為，一方面與監督管理機制不健全有關，另一方面也存在著由於科研經費管理制度的僵化、不合理而導致的科研人員逆向選擇行為因素。現實與困境：人力資本價值如何體現？科技創新，人是第一要素。智力勞動是科研活動最主要的投入，應得到應有的尊重和體現。然而長期以來，我國科研經費投入“重物不重人”，大都投到物和活動上去，如科研儀器設備、會議、差旅等等。但是眾所周知，科研投入不等於實驗經費或儀器投入，其與科研產出並無直接關聯。由此導致兩方面的問題：一是科研浪費嚴重，使得一些課題中出現很多合法但並不合理的支出，如開很多沒必要的會議，購買過多的、外界不易核查的試劑耗材；二是人力成本補償的“曲線化”，即虛構支出，通過虛報冒領來間接獲得補償。在這個過程中，作為“利益共同體”的課題依托單位往往會適當放寬一些限制，在“預算范圍”內默許課題組適當報銷部分非真實支出的票據。這也就是科技部部長萬鋼在2013年10月11日國新辦新聞發佈會上所說的“科技人員與管理人員是坐在同一條船上搖槳”的問題。自2009年開始，相關部門做瞭積極的政策改進。《民口科技重大專項資金管理暫行辦法》財教2009218號和《關於調整國傢科技計劃和公益性行業科研專項經費管理辦法若幹規定的通知》（財教2011434號）先後明確瞭國傢科研項目間接費用列支辦法，並規定間接費用由項目（課題）承擔單位統籌使用和管理，間接費用中用於科研人員激勵支出的部分，在對科研人員進行績效考核的基礎上，結合科研實際，由所在單位根據國傢有關規定統籌安排。但總體來看，這一改革作法還顯得偏於保守，邁的步子過小，仍遠遠不足以體現科研活動中人力資本的價值和貢獻。方向與出路：以人為本，結果導向深化科研經費管理改革關鍵是要建立適應科研活動特點和科研創新規律的經費管理制度，同時又要符合財政預算管理的有關要求，並符合國傢收入分配制度的總體方向。把握科研活動規律，最重要一條就是要以人為本，為科研人員的工作創造寬松的環境，充分調動科研人員的創新積極性。科研投入從傳統的“以物（活動）為本”轉到“以人為本”，通過科研經費績效支出增加人力資本補償，並配套建立健全以結果為導向的科研績效管理機制，增強制度的激勵性和約束性。（一）解放思想，樹立市場契約精神，推行購買科研服務模式深化科研經費管理制度改革首先應解放思想。在市場經濟體制下，科研項目和經費的分配應充分體現市場契約精神。在保持國傢對科研院所穩定性經費支持的基礎上，對於競爭性項目經費，應比照市場化的研究機構，實行購買服務的項目經費安排模式，這種方式尤其適宜在任務目標明確的應用研究和應用基礎研究領域率先推行。在項目（課題）管理模式上，應將以往下達“任務書”的行政化模式轉變為簽訂“協議書”或“合同”的市場化模式，明確承擔單位與國傢科技主管部門的責權關系。同時，要將嚴格的“過程管控”轉變為嚴格的“成果驗收和績效考評”，清晰規定科研活動應達到的成果產出要求，明確分階段任務考核目標，並根據完成情況和效果考核實施科研經費分階段撥付，形成契約式管理。在這種模式下，更進一步的、細化的改革措施都可以順理成章地推行，如對於某些可控性較強、任務可標準化的科研活動支出，如基本科研條件配置費（如科研用電腦、打印、裝訂費）、差旅食宿費等，在明確配備標準和預算定額標準的條件下，可試行改變實報實銷方式，將發票報銷制改為“預算核撥＋事務核銷”制，即核定出一個合理的預算額度，限額內包幹使用，超支不補。這樣不僅可以大大減少票據審核、報銷等不必要的工作負擔，也有助於建立科研經費的自主節約使用機制。（二）完善“人力資本”補償機制從國傢認可“知識創造價值”、“人才是創新第一要素”的宏觀政策導向看，在科研項目經費中對人力資本和科研勞動投入進行補償，不僅合理且十分必要。因為它是對科研人員承擔國傢任務和項目的激勵，是對其付出的難以準確核算的超額勞動投入的認可，更是對其創造性智力勞動的一種褒獎。一是推行科研項目“全成本核算”與補償。借鑒英國科研項目FEC改革、美國通過直接經費計算間接費用比率等有關經驗，財政和科技主管部門應指導建立和完善科研項目全成本核算制度。“全成本”是指應計入科研課題、產品和一切有償服務活動成本的全部實際合法的支出總和。通過科學合理、真實完整地核算各項科研成本，確定人員經費等各項間接成本的合理水平，使得包括人力資本支出在內的各項直接和間接成本、專項成本和分攤性成本都能得到合理的經濟補償，使科研資金能用到真正需要的地方，並利於開展績效評價工作。二是恢復在直接成本中開支一定比例的“科研津貼”、“勞務費”。建議進一步修訂完善有關科研經費管理辦法，借鑒英、美等國的作法，擴大科研項目直接成本中勞務費支出范圍。提高人員經費預算比例，相應可削減一些無關性支出，如削減或嚴格限制餐飲費、招待費等模糊性很強的項目報銷。人員費不僅限於研究生和臨時外聘人員的勞務費開支，項目負責人和課題組成員根據貢獻工作量大小也可以獲得一定比例的勞務酬金或“智力補償費”使科研人員的勞動付出得到應有的報酬，提高其科研工作幹勁和創新積極性，減少費用虛假報銷現象。三是完善間接費用補償機制。在目前政策明確人員“績效支出”從間接費用中安排的制度規定下，應加快推進事業單位績效工資制度配套改革，建立起科研人員科研工作量核算和績效評定辦法，建立健全間接費用中人員績效支出管理辦法，明確人員績效激勵支出的具體內容和實現方式，確保落實、落地。（三）增加經費使用自主權，更好適應科研活動規律和實際需求科研工作有很大的不確定性和不可預測性，科研活動和技術方案可能需要因時因地制宜、隨機應變，為此預算不宜過細，也不應強求必須完全按照原先提交的預算表來執行。一是增加支出科目預算調整的權限和幅度。應允許課題承擔單位在預算執行過程中對預算進行調整。在限定經費比例范圍內增設“不可預見費”支出科目，為經費支出的編列、核定和安排使用中的不可預見因素留出相對靈活的空間。同時，在課題經費預算總額控制內，對科研經費特別是直接經費的內部結構、比例關系不做硬性或“一刀切”的規定，以便符合不同類型、不同性質的課題和項目支出的實際需求。二是推行“模塊式資助”。“模塊式資助”是美國國傢衛生研究院（NIH）近年推行的一種科研經費創新支持方式。它是以2.5萬美元作為一個資助單位或模塊來計算資助額，申請人不必提出詳細的預算，隻需列出所要求的模塊數目並解釋其理由即可。評審人和資助機構則根據計劃書的質量、工作量和需要，決定資助的額度，也即模塊預算額度。其中每一模塊一般包括人員和實驗室日常支出的經費。這種制度比較符合科研規律，科學性較強，受到學者普遍歡迎。（四）建立面向結果的科研經費使用績效評價機制加強對科研經費的績效評估，是提高國傢科技資源配置效率的重要手段，是“以結果為導向”的科研管理理念的延伸和實踐。借鑒國際經驗，應加快推進科研項目和經費使用效益的績效評價，探索出一套適合我國國情的科研經費績效評價體系。要完善考評機制，通過構建科學合理的績效評價指標體系和評價標準，制定科學的評價方法，對科研項目成果的綜合效益和影響進行考核和評價，並通過後補助、獎勵等方式與項目預算安排動態“掛鉤”。（五）增強科研經費使用管理的公開性和透明度為防止科技經費管理中內部人交易、暗箱操作、擠占挪用等違法違規行為的發生，重要措施之一就是提高經費使用和管理的公開性和透明度。首先要將科研課題的經費使用情況在本課題組、本單位公開；其次，將國傢重大科技項目的經費評審、經費分配和經費使用情況向社會公佈、公示，自覺接受監督，避免一些惡性問題的發生。同時，針對重復立項、多頭“交賬”的現象，要建立創新調查制度，科技部、財政部、教育部、自然基金委等有關部門應加快建立覆蓋中央部門、地方省級科研項目預算信息數據庫的互通互聯，構築統一的管理信息平臺。（六）轉變經費監管理念，強化責任機制一是轉變監管理念和模式，對科研經費運行監管應從“繩子式”管控轉變到“籠子式”規制。科研經費運行要做到規范且有效，就應處理好經費使用的自主靈活與責任約束的關系，應盡可能地通過“籠子式”的規制，在約束的同時給予科研承擔主體在政策范圍內一定的經費使用自主性、靈活性，盡可能避免“繩子式”管控束縛科研創新的活力。二是還應配套建立科研信譽機制，健全誠信體系。建立起科研經費使用誠信檔案和信用管理機制，科研管理部門可對課題依托單位、承擔人、負責人和科研團隊的科研經費使用管理情況進行信譽記錄和誠信評價，通過信用體系的建設，更好地發揮課題承擔單位、課題負責人和科研團隊的自我管理、自我約束的作用。（作者單位：財政部財政科學研究所）

新聞來源http://news.hexun.com/2013-10-31/159238664.html

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